基層金融機構內部控制問題研究

近年來，隨着金融改革不斷深入，引起了金融機構內部控制這一金融運行的微觀基礎發生了較大變化，尤其是基層金融機構內部控制呈現“機制功能弱化”，隱藏着巨大的金融風險。同時，我國已經加入世界貿易組織，金融機構面臨的競爭形勢更加嚴峻，各種金融風險漸已顯現，現有的金融內部控制機制尚不能完全適應防範、化解金融風險的需要。為此，必須強化內部控制機制，重新構建科學、有效的內部控制機制，增強金融機構內部控制效果，這對於防範金融風險具有重要的現實意義。

一、健全基層金融機構內部控制機制的必要性

金融機構內部控制作為對金融業務進程進行環環相扣、監督制約的動態控制機制，對防範和化解各種金融風險都發揮着重要作用。一是有利於正確貫徹執行國家各個時期方針政策、法律法規以及中央銀行監管的規章，使金融機構經營不偏離方向，減少金融機構經營風險；二是有利於防止金融資產流失，確保金融資產安全、完整與增值；三是有利於實現金融業務操作的規範化、科學化和程序化，有效抵制來自各方面干擾性因素的影響，提高金融工作效率，增強金融業務運作的透明度；四是有利於金融機構及時發現自身問題的癥結並及時採取措施給予糾正，將金融風險有效控制在合理的預期範圍內；五是有利於明確金融機構內部各職能部門及其員工的職責範圍，實行金融決策、具體執行、事後監督三方分離，增強金融機構自我約束、自律管理的能力，減少金融管理風險；六是有利於嚴格執行各項規章制度，堵塞金融業務漏洞，不給金融犯罪分子可乘之機，以達到防範金融風險的目的。總之，面對此起彼伏、肆意衝擊的金融風險，只有積極穩妥地建立、健全金融機構內部控制機制，才能有效地防範金融風險。

二、基層金融機構內部控制現狀及成因

內部控制機制作為基層金融機構對各職能部門及其工作人員，從事業務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措施與程序。在防範經營風險，維護資金安全，確保穩健經營中起着不可替代的作用。近年來，各基層金融機構在強化內控控制機制方面進行了不懈的努力和探索，健全了內部控制機制體系，但由於受多種不良因素影響，內部控制機制還存在諸多不容忽視的問題，具體表現在以下幾方面：

（一）思想教育薄弱，工作不到位。隨着金融業的蓬勃發展，銀行業間的競爭日趨激烈，為了擴大生存空間，提高經濟效益，基層金融機構“重業務發展，輕思想教育”現象日益明顯，忽視對幹部職工的職業道德和遵紀守法教育，“兩手抓，兩手都要硬”的工作方針沒有落到實處，思想教育工作流於形式，放鬆了對幹部職工的世界觀、人生觀、價值觀的改造。從近年來基層金融機構所發生的違法違紀案件分析可以看出，犯罪分子往往是放鬆了學習和思想上的改造，在資產階級腐朽思想的侵蝕下，政治信念發生了動搖，一味追求金錢，追求享樂，私慾膨脹，人生觀、價值觀被扭曲，直至見利忘義，以身試法。如農行冠縣支行袁葆華金融詐騙案即為典型一例。冠縣斜店農業銀行所曾是農行冠縣支行的一面旗幟，經營業績多年居於全縣農業銀行所之首，在突出經營業績的掩蓋下，有關領導放鬆了對該所主任袁葆華思想品德、人生價值觀等方面的教育。袁某利用職務之便，大肆開具假存單，於濟南、濟寧等地套取銀行信貸資金，然後高息放貸，賺取高額利息之差，從中謀取非正當利益，之後大肆揮霍，最終走向犯罪的深淵。

（二）內控意識薄弱。目前，基層金融機構對內部控制缺乏系統性認識，錯誤地認為建立健全內部控制機制就是建章立制，有了規章制度就有了內部控制機制，忽視了內部控制是一種業務過程中環環相扣的動態監督機制。更有甚者將內部控制與業務發展對立起來，認為內部控制禁錮思想、束縛手腳，影響金融業務發展，於是有意無意地突破內部控制的限制，盲目開展各項業務活動，參與無序競爭，從事違規經營。

（三）有章不循，制度不落實。金融系統的違規違法事件，雖然有犯罪分子自身放鬆思想改造等方面的原因，但內部控制制度失控和職能部門監管不嚴是使犯罪分子屢屢得逞的主要原因，尤其是各業務崗位之間責任不明，相互監督、相互制約機制形同虛設，部分從業人員對待工作敷衍了事，使各項內控制度得不到落實。如某縣中行信用卡業務部會計韓某挪用銀行鉅額資金案件，就是因為犯罪分子利用內部控制的失控，在長達一年多的時間裏，採取製作假傳票，總記總帳不記分户帳，協助他人惡意透支等手段，先後挪用銀行資金28筆，金額高達206萬多元，給國家財產造成了巨大損失。

（四）內部控制目的不明確。一些基層金融機構貫徹執行內部控制措施，不是為了防範化解金融風險、堵塞漏洞、杜絕違規違法行為發生，而是為了裝潢門面，做給別人看，應付上級行檢查的。日常工作中，不能拿出時間和精力檢查內部控制落實情況，不積極自覺履行內部控制制度，每逢內部控制檢查來臨，大肆舞弊，欲蓋彌彰，抓緊時間補辦內部控制手續，甚至在空白的檢查記錄上簽字，檢查內容由經辦人員填寫等。

（五）處罰措施乏力。儘管各金融機構不同程度地制定了一些相關的內控制度，也取得了一定成效，但責任事故和經濟案件仍不時發生，其主要原因是正面要求多，寄希望於人們責任意識的增強和思想覺悟的提高，對越權行事、違規操作及弄虛作假者沒有具體而強有力的處罰措施，處理問題往往批評教育多，或罰款了事，使一些人在執行內控制度上始終缺乏緊迫感、危機感，更使一些人挺而走險，走上犯罪的道路。

三、改革新形勢下，基層金融機構內部控制薄弱，容易形成新的金融風險源，削弱了基層金融機構的競爭力。

近年來，隨着金融體制改革的不斷深入，引起金融機構內部控制發生了較大變化，主要表現在：一是基層金融機構的機構撤併、員買斷與內退等各項金融改革措施逐漸出台，引起各方利益的變化，容易產生新的風險源；二是目前正處於改革過渡期，金融機構新舊體制處於前後銜接時期，基層金融機構內部往往是一個人員兼職數個崗位；三是改革利益分配不平衡，引發各種利益矛盾，常常使基層金融機構內部控制流於形式；四是外資銀行的湧入，基層金融機構面臨的競爭形勢將更加嚴峻。上述>綜合因素導致基層金融機構內部控制機能弱化，基層金融機構的金融風險不斷湧現，削弱了基層金融機構的競爭能力。為此，研究基層金融機構內部控制問題，對於防範金融風險具有重要的現實意義。

（一）內部控制機制薄弱形成道德風險

金融機構的內部控制是一種自律行為，它是指金融機構為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對金融風險進行事前防範、事中控制和事後評價的動態過程的運行機制。然而，基層金融機構內部控制機制運作中，“重事後監督、輕事前事中風險防範”，“重經營、輕管理”的思想傾向比較嚴重，忽視了對可能產生的風險隱患進行防範和分析。更為值得注意的是，近年來，部分基層金融機構為加強所謂“金融服務”而拋棄了內部控制機制。時間久已，容易形成金融機構的道德風險。

（二）內控機制建設帶有明顯的“亡羊補牢”性質，缺乏金融創新業務控制的前瞻性

我國現已加入世界貿易組織，國內金融業務與國際金融迅速接軌，加上現代科技手段的引入，進一步促進了金融業務的創新，原有的傳統內部控制監督制約機制已不能適應新興業務特別是金融創新業務的需要，而相應的新興業務內部控制措施沒有及時加以配套，容易形成內部控制領域的盲點。同時，部分基層金融機構現有的內部控制機制，無論是管理方式、設計內容還是運作效能都帶有明顯的滯後性與補救性。主要表現在：有的內控制度已經不適應業務營運需要，特別是新辦業務，原有的制度不足以覆蓋所有的風險源，急需完善充實；管理監控制度明顯滯後，有的先辦業務，後建立內控制度，甚至長期沒有相應的規章制度，往往待出現風險後，再以“血的教訓與鉅額金融資產的損失”為代價，做“亡羊補牢”式的補充完善工作。在對金融創新業務風險的防範方面，內控機制建設呈現出明顯的時間滯後性與機制效能滯後性。

（三）內部控制機制“控人”與“用人”存在着誤區

金融機構內部控制中的決策、執行與監督都是人的行為，人員內部控制認識與道德品質的好壞直接影響着金融機構內部控制機制運行效果。部分基層金融機構人員綜合素質相對較低，對金融機構內部控制缺乏系統性認識，在內部控制機制執行過程中，“控人”失度與“用人”失察並存，大大降低了金融機構內部控制效果。如部分基層金融機構在內部控制執行中，往往採用“重罰”等“控人”形式來達到內部控制防範金融風險的目的，但結果往往適得其反。如部分金融機構在信貸風險控制中，採用嚴厲的“追究第一責任人”制度，即風險一旦形成，信貸第一責任人將面臨被開除公職的危險，致使信貸人員談貸色變，影響了信貸業務的正常開展。另一方面，面對日趨激烈的金融競爭形勢，基層金融機構對一線負責人的任命和測評、一線業務員的錄用和考核，往往把社會關係或攬存量作為任用的重要依據，而疏於對道德品質的考察，這就為一些品行不端者趁機把持關鍵崗位提供了可能，給業務經營帶來了巨大的金融風險。

（四）內部監督流於形式，導致監督效能低下

金融機構內部監督部門是對各崗位、部門業務工作進行全面監督與反饋的最後屏障。內部控制運作中的所有問題、差錯、隱患均在此發現。但從運行情況看,現行的基層金融機構內部監督部門，既要接受機構主管的領導，又要監督機構主管的工作。儘管基層金融機構普遍建立了內部控制監督制約機構與規章制度，但個別金融機構領導人特別是基層領導人遊離於內部控制監督之外，隱含着較大的風險隱患。在上級重業績考核與本單位領導的雙重壓力下，金融機構內部監督部門往往不敢嚴格履行監督職責，對審查出的問題更不敢上報，這種自己監督自己的行為，由於缺乏獨立性和權威性，大大降低了內部控制監督的效能。

四、強化基層金融機構內部控制的對策建議

對於基層金融機構內控管理機制方面存在的問題，應當引起重視。正確的做法是，正視這些問題，縣級人民銀行和金融機構都要從維護本轄區金融體系穩健發展的高度出發，共同採取積極有力的措施，逐步加以克服解決。

(一)加強思想教育，增強遵紀守法意識。深入開展思想教育和法律培訓工作，利用典型案例，使幹部職工看到多少蛇吞大象心不足者紛紛落馬淪為階下囚，以警世啟蒙，引以為戒，從而樹立起幹部職工遵紀守法、敬業愛崗、恪盡職守的精神，增強遵紀守法意識和自覺地遵守內部規章制度。還要教育幹部職工珍惜幸福的家庭和美好的生活，提高“免疫力”，以嚴格的制度來約束自己的行為。在加強教育的同時，各級領導要多與幹部職工交流，掌握思想動態，做好轉化工作，使之牢固樹立依法辦事、依法經營的思想，克服有法不依、有章不循的不良傾向。

(二)正確灌輸，提高對內控機制的認識。正確認識內控機制的重要性是建立健全內控機制的根本保證，基層金融機構各級領導要認真組織員工學習《加強金融機構內部控制的指導原則》，通過學習，糾正對內控機制的'對立思想和片面認識，使大家認識到內控機制的重要性，並把自己的行為與內控管理融為一體，從而提高員工遵章守紀的自覺性和加強內控建設的積極性。

（三）、強化管理，確保內控制度落實。為了保證內控制度的嚴格執行，必須要加強內部管理。一是各金融機構在開展業務時，必須嚴格按照《指導原則》以及相關的“崗位手冊”和“業務指導”規定程序操作，不准許反程序操作或省略程序運作，要避免任何人獨立完成一個交易活動的全過程而不受到監控和制約。二是充分發揮監管、紀檢、監察等職能部門防範風險的效能。這些部門要具有相對的獨立性和權威性，通過他們可以對本系統的內部控制制度和管理層的權力制衡機制的執行情況進行全面監督。三是確立科學嚴格的業務考核制度，制定合理可行的考核辦法，量化指標，講求實效，完善獎優罰劣的激勵機制。四是加強對要害部門和重要崗位的制約和監督，必須嚴格實行重要業務崗位的幹部輪換和離任稽核制度。總之，在嚴密的內控管理機制下，每一個部門和職務，每一項工作和程序，每一個環節和步驟都嚴格按照規章制度執行，從而真正樹立起金融系統“三鐵”信譽。

（四）、採取措施，加強內控制度建設。積極清理整頓現有的內控制度，按照金融法規和《加強金融機構內部控制的指導原則》的要求，對各項內控控制制度和業務規章、機構和崗位設置、決策和管理議事規則及操作程序進行一次全面檢查，找出問題和漏洞，在此基礎上，該建立的建立、該完善的完善。各基層金融機構在制定、完善內控制度時，要注意適應性、有效性、協調性，不能盲目地採用其行的工作方法，而應根據自身的條件和特點，採用相適應的內部控制制度，制度不能過於複雜和煩瑣，以致難於執行，也不能過於粗糙和簡單，缺乏嚴密性和制約性，要具有明確的目標，銜接的體系和預期要達到的目的。此外，還應制定出防止系統失控的管理控制措施，從而形成一套環環相扣、科學嚴密的內部控制體系。

（五）、強化責任追究制。從實踐效果看，“一級抓一級，層層抓落實”的內控責任制模式值得推廣。其主要的做法是：明確各部門、各崗位和下屬分支機構的內控職責。一級對一級負責，各相關人員必須切實履行所負職責，杜絕經濟案件及差錯事故的發生，防範與化解金融風險。對越權行事、違規操作及弄虛作假的，即使不出問題也要一查到底，堅決追究責任；如果造成資金損失，要追究經濟和行政責任，甚至刑事責任，從而增強執行內控制度的緊迫感、危機感。

（六）、縣級人民銀行要做好基層金融機構內控建設的指導和監督。縣級人行要採取多種形式，對基層金融機構負責人就內部控制的內容和要求進行培訓，使其增強防範和化解金融風險的意識和能力。同時，要全面評價金融機構內部控制的總體有效性。對金融機構內部控制環節上存在的問題和漏洞，有針對性地提出解決辦法和措施。要進一步加強對金融機構內部稽核工作的檢查和監督，基層人行實施監管時，要將被監管單位內部稽核工作的開展情況作為監管的內容，對於內部稽核工作開展不力的金融機構，要加大監管和處罰力度。基層金融機構在內部控制機制中存在的各種問題，若不及時加以解決，將直接影響金融機構經營目標的實現，甚至影響其生存。為此，基層人民銀行及各金融機構要正視問題的存在，找出問題的癥結，從維護轄區金融穩健發展的高度出發，以創建金融安全區為契機，採取積極有效措施，逐步加以解決，增強利用內部控制機制防範風險的能力,完善金融內部控制體系，防範金融風險源的產生。

（七）、轉變觀念，重新構建金融機構內部控制機制

金融從業人員，尤其是高級管理人員，要轉變傳統的內部控制觀念，深刻認知“內部控制機制”範疇，改變過去“重事後、輕事前、事中”的內部控制做法，重新構建全方位的內部控制機制。將內部控制建設作為一項重要的基礎工作來抓，按照防範和化解金融風險的要求，對現行的各項內部控制機制進行全面、系統、科學的整理、修改和充實，提高內部控制機制的效能。

（八）、提高金融從業人員內部控制意識，增強“人控”觀念，提高“用人”水平

所謂“人控”，就是金融從業人員的自我控制觀念與能力。加強內部控制隊伍建設，提高金融從業人員內部控制能力，關鍵在於增強“人控”觀念。要加強對金融從業人員的“愛崗敬業”教育，增強金融從業人員的內部控制意識，使他們能夠自覺執行各項內部控制制度，從嚴約束自己的行為，從而達到直接控制的目的。在人員任用方面，要做到“知人善任”，提高“用人”水平。管理職能部門要配備政治思想素質較高，又具有一定理論水平和豐富實踐經驗的人才，同時，要不斷提高其自身的業務知識和業務技能，適時更新知識結構，使之與不斷髮展的金融業務需要相適應，這是保證內部控制機制得以暢通運行的重要基礎。

（九）、基層金融機構內部控制監督職能部門應單獨“分離”

現行體制下，由於內部監督機制不合理，金融機構要走出“自己監督自己”的邏輯怪圈是不可能的，只有將基層金融機構的內部控制監督職能單獨“分離”，賦予內部控制監督部門高度的工作獨立性和權威性，實現內部控制系統的三權制衡，使監督者只對上級行負責，而與本級決策者、執行者完全分離，才能真正加強內部控制監督職能，完善監督檢查、審計手段，從而起到監督控制與防範金融風險的作用。