農村宅基地概述及其使用權流轉探討分析

宅基地使用權的流轉是宅基地使用權制度中的焦點，存在的分歧也最大。宅基地使用權流轉的制度缺失，導致了小產權房現象的大量出現，也帶來了宅基地上的房屋抵押效力、強制執行程序等司法難題。為把握宅基地使用權流轉的制度演變規律並增強討論的針對性，本文側重對縣域近郊農村宅基地使用權流轉的實證分析。

一、田野調查的基本概況

本次田野調查採取實地調研方式進行，主要運用抽樣調查和深度訪談的方法，注重在與被訪談對象的交談中發現問題。在取得訪談對象基本信任的基礎上，詳細瞭解被訪談對象的人口組成、職業類別、家庭收入、知識背景等信息，基本掌握了被調查區域不同農户對待宅基地使用權流轉的心理狀態，為提出完善宅基地使用權流轉制度的相關建議提供了第一手信息支撐。

二、宅基地使用權流轉的基本樣態

１．農户家庭成員間宅基地使用權的再分配。基於耕地保護、土地用途管制等原因，被調查區域已有村莊居住區之外已無可供分配的空閒地。但是，該地農村娶親的男方需提供新房的習俗依舊存在。在無法獲得新的宅基地的情況下，原有宅基地使用權就會在父子兩代之間進行再分配。其基本模式為：農户在子女婚前將原有房屋進行翻建，按照宅基地面積大小，翻建為北房為４間或５間的帶有配房的類似四合院的院落。子女婚後不久，農户間進行分家析產，父母分得其中或東或西的兩間北房及其配房，但是共同使用同一院落出口，形成了兩户共享原宅基地使用權的情形。個別情況下，因父母子女關係不睦，分家析產後會根據房屋分配情況在院落中砌牆，雙方有獨立的院落出口，形成了對宅基地的物理隔離。這種情況在被調查區域並不多見，但是在被調查村莊附近，距離約３公里的另外一個村，這種情況就極為普遍，似乎已無法用父母子女關係不睦來解釋，而是成為一種習俗。農户家庭成員間對宅基地使用權的再分配既是對子女婚嫁提供新房這一風俗的遵從，也與農户改善居住條件的願望相一致。按照法定結婚年齡來計算，這樣的房屋翻建和宅基地使用權再分配一般以２０年或稍微更長一段時間為週期，與農村地區磚木結構房屋的正常使用年限較為吻合。因此，農户家庭成員間的宅基地使用權再分配在被調查區域運作較為順暢，發生矛盾、產生糾紛的情形較為少見，即使產生糾紛也主要是通過村委會或家族長輩出面調解予以解決。同時，需要注意到這一宅基地使用權的再分配方式通常只存在於父母與娶妻的兒子或招婿的女兒之間。按照被調查區域的風俗，出嫁女一旦出嫁就不能再對孃家財產提出分家析產的主張，也不能以繼承父母遺產為由分得父母房屋及所屬的宅基地使用權。田野調查發現，該項風俗仍舊為絕大多數的被調查縣域近郊農村的村民認可並接受，被調查區域尚未發現因此類糾紛起訴至法院的情形。但是，隨着法治觀念的普及、近郊農村被拆遷的可能性增加以及出嫁女贍養父母形式的多元化，該項風俗有被突破的可能。

２．農村集體組織成員間的宅基地使用權流轉。上述農户家庭成員間對宅基地使用權的再分配一般發生在農户只有一個子女的情況下，對於農户有兩個兒子且兩個兒子均娶親的情形，提供新房的要求一般就要通過農村集體組織成員間的宅基地使用權流轉予以實現，也就是由該農户向有空閒宅基地且有出賣意願的家庭購買。該宅基地使用權的流轉同樣採用“房地一體”的原則，宅基地使用權和宅基地上的房屋一體售賣。且由於被調研區域屬近郊農村，該區域具有拆遷補償的利益期待。因此，流轉時，宅基地使用權的價格已被包含在流轉價格之內，半畝左右的宅基地使用權價格一般在１０萬元左右。除此之外，農村集體組織成員間一般不發生宅基地使用權的流轉。隨着農村地區熟人社會關係網絡的淡化，農户流轉宅基地使用權的預期對象也不再侷限於本村村民，而傾向於價高者得的競爭機制。調查期間，有被訪談者認為如果法律政策允許，其更傾向將宅基地使用權向本村村民之外的人員流轉，因為這樣可以更直接的商談售賣價格。但是，調研中也發現了另外一個伴隨現象，儘管農户傾向於價高者得的競爭機制，但是在農户家庭成員有兄弟姊妹等近親屬關係且近親屬有購買需求時，價高者得的競爭機制就無存在空間。不同於法律上關於近親屬範圍的界定，少數情形下，該近親屬的範圍可能拓展至未出五服的本姓家族，顯示出傳統文化在農村地區仍具有頑強的生命力、影響力。

３．農村集體組織成員外的宅基地使用權流轉。農村集體組織成員外的宅基地使用權流轉分為兩種情形，一類是個別農户獨自向農村集體組織成員之外人員的轉讓；另一類是村莊利用村內空閒宅基地進行房屋建設，並向農村集體組織成員之外人員的轉讓。被調查村莊存在第一類情形，距離被調查村莊４公里左右且距縣城更近的村莊存在第二類情形。就個別農户獨自向農村集體組織成員之外人員的轉讓而言，通常發生在該農户遭遇重大變故急需大量資金的情形。一般情況下，除部分農業生產機械外，農户可用於抵押擔保的財產較少，在急需大量資金的情形下，一旦不能通過向親戚朋友籌借的途徑得以實現，那麼其唯一可供變現的財產就是其宅基地使用權及其附屬房屋。不過基於宅基地使用權的生存保障功能，農户向農村集體組織成員之外人員的轉讓宅基地使用權時，一般不會全部轉讓，而是採取類似農户家庭成員間對宅基地使用權再分配的方式，轉讓大部分宅基地，而為自己保留一小塊兒可供居住的區域。由於此類情形流轉宅基地使用權的農户已將變現資金用於處理重大變故，故其無力承擔合同無效後返還財產的責任，因此其通常不會主張該轉讓宅基地使用權的行為無效。因該流轉行為通常不涉及村集體及其他農户的利益，村集體及其他農户通常也會默許這一行為。但是不排除拆遷時出售宅基地的農户再行主張合同無效。就村莊利用村內空閒宅基地進行房屋建設，並向農村集體組織成員之外人員轉讓的情形而言，本質上是村莊利用現有剩餘空閒宅基地在未變更土地所有權性質、未辦理建設審批手續的情形下，開發的無售房資質的“小產權房”。此類情形產生的糾紛較多，一是由於村委會換屆等原因，導致村委會履行宅基地及房屋交付義務的意願變更；二是由於此類情形變向侵害了本可申請宅基地的農户的利益，這些農户可能採取信訪、強行搬入已建成待出售的房屋等措施，阻滯小產權房交易的進行。

４．被調研區域宅基地使用權流轉的總體分析。根據調查，被調查區域農村宅基地使用權流轉呈現出流轉數量趨於增加、流轉形式趨於多樣的特點。從流轉數量上看，所選取的被調研村莊均存在宅基地使用權流轉的現象。從流轉形式看，田野調查區域的宅基地使用權流轉形式日趨多樣，包括單純出租宅基地、出租房屋的同時出租宅基地、出售房屋的同時出售宅基地使用權、以宅基地使用權投資入股等流轉方式均現實存在，而且這些流轉形式一般是在被調查從區域並存。儘管宅基地使用權流轉呈現出以上特點，不過從傳統觀念來看，出賣宅基地使用權畢竟是一種對安身立命之地的處分，尚不為多數村民所贊同。因此，宅基地使用權的流轉特別是向集體經濟組織成員之外的人員的流轉大多以較為隱祕的方式進行，交易初期通常並不為其他村民所知。至於是否存在隱性的宅基地使用權流轉市場則未為可知。限於調查人員的調查時間、人脈資源等因素，本次田野調查未能發現隱性流轉市場情形。總體而言，出售宅基地使用權的情形主要發生在農户有多塊宅基地的情形，極少數發生在生活困難或者生產經營出現困難的情況下。這也從一個側面反映出農民對於宅基地使用權有自己的利益衡量和價值判斷。所謂放開宅基地使用權的流轉會造成大批農民流離失所的擔心，忽略了農民對自己利益的理性判斷能力。

三、完善宅基地使用權流轉的相關建議

１．明確宅基地使用權為限制流通物。目前，我國建設領域存在多種用地類別，但最為常見的是建設用地使用權和宅基地使用權，其中建設用地使用權只存在於國有土地之上。基於集體與國家的二元土地所有權結構，政府壟斷了建設用地的供給，通過徵收方式將農村集體所有的土地轉化為國有土地，並以土地出讓的方式轉化為建設用地，從中獲取鉅額的土地出讓金收益。土地出讓金已經成為支撐地方政府運轉的重要支柱。“２００８年—２０１２年，土地出讓金收益已佔全口徑地方財政收入的４％～１５％，城市建設資金主要依靠出讓金收益；２０１２年底地方政府直接負有償還責任的９．３５萬億元地方債中，有３．４９萬億元需要用土地出讓金償還。一旦集體土地入市，縮小了徵地範圍，徵地按市價補償，便斷了地方政府出讓金收益的財路，將引發地方財政危機。”［１］限制宅基地使用權在內的農村建設用地流轉，在現階段具有其歷史合理性。因此，限制宅基地使用權的流轉是維持社會秩序特別是房地產行業秩序和地方政府運作的需要。從這一意義上講，而基於社會秩序的考量，通過法定程序，完全可以做出相關的限制宅基地使用權流轉的規定，將宅基地使用權界定為限制流通物。儘管這種制度設計使農民集體喪失了大部分土地增值收益，犧牲了農民以及農村集體的利益，但是這是目前現階段所能做出的合理選擇。可以預見，在中央與地方的財税體制改革尚未完成之前，將宅基地使用權界定為限制流通物的政策選擇也難以改變。目前，所需要做的就是如何將政府獲得的包括土地出讓金在內的收益更多地投向三農。也就是説，政府可以通過其他方式彌補農民集體經濟組織和農民在土地市場上的損失，縮減農村與城市的差距。從更深層意義上講，“宅基地的無償分配是國家將原本屬於農民所有的宅基地無償收歸集體所有以後作出的一種歷史補償”［２］，允許宅基地使用權向農村集體經濟組織成員以外的人員流轉不僅背離了宅基地使用權制度的歷史初衷，也造成了農民之間的代際不公平。允許宅基地使用權向農村集體經濟組織成員以外的人員流轉，事實上是以尊重宅基地使用權的經濟價值為理由，將這一歷史補償給予了正在享受宅基地使用權的用益物權人，而剝奪了今後的農民原本可以基於農村集體經濟組織成員身份可獲取的宅基地上的利益，影響了土地資源“代際配置的代際公平”［３］。

２．建立宅基地有期限性使用制度。前已述及，宅基地使用權的無期限性既與其用益物權屬性不符，也不利於宅基地使用權制度的實踐運作。“為了防止宅基地所有權人的權利落空，體現他物權的特質，宅基地使用權應當設置一定的期限”［４］，制度設計上可以參考建設用地使用權的相關規定，探索建立宅基地使用權的有期限性。就具體的制度設計而言，宅基地使用權的有期限性應當設置較為彈性的標準：一要堅持集體經濟組織成員標準，宅基地使用權的`農户至少須有一名家庭成員屬於集體經濟組織成員；二要堅持農村村民一户只能擁有一處宅基地的原則，且對户採取廣義理解，具有直系血緣關係或具有夫妻關係而分立户口的，分立後的户口應視為一户。宅基地使用權存續期間，以上兩項條件須同時滿足。如此，既可有效解決因繼承等原因出現一户多宅的現象，也可以克服具有城鎮户口的人員因繼承取得房屋是否能夠取得宅基地使用權的問題。當然，這一問題的最終解決，還要依靠民法學的發展，對户及家庭的概念予以明確界定。

３．分類建立宅基地使用權的退出機制。宅基地使用權退出機制的完善，“有利於完善宅基地使用權權能，提高土地利用效率且可以促進城鄉統籌發展和實現農民土地財產權益”［５］。建立宅基地使用權的有期限性解決了宅基地使用權退出機制的基礎性問題。在科學建立宅基地使用權的有期限性的基礎上，應當分類型建立宅基地使用權的退出機制。從退出意願上，要建立自願退出和強制退出兩項機制。其中，又可以將強制退出一般包括基於集體經濟組織成員資格喪失而退出和基於出現一户多宅現象而退出兩類情形。同時，還應當包括對宅基地使用權的強制執行和行政徵收。集體經濟組織成員資格喪失主要是指以户為單位的家庭成員全部取得城鎮居民户口此種類型。對於因死亡而喪失集體經濟組織成員資格的情形，可通過基於出現一户多宅現象而退出的機制予以實現。無論以何種方式退出宅基地使用權，首先要做好對宅基地上的建築物及其附屬設施的補償，這是對建築物及其附屬設施財產利益的維護，也有利於鼓勵宅基地使用權的流轉。至於建築物及其附屬設施的補償標準，已經不是難題，完全可以藉助資產評估等中介機構予以解決。對於自願退出宅基地使用權的，可以採用競拍程序，並將競拍所得用於補償自願退出宅基地使用權人。問題的關鍵在於參與競拍的主體範圍應當限定在集體經濟組織的全體成員還是符合申請住宅條件的成員。從保障宅基地使用權福利性分配的角度考慮，應當將範圍限定在符合申請住宅條件的集體經濟組織成員內。這一範圍同樣適用於對宅基地使用權強制執行的情形。對於行政徵收而言，主要是要準確把握公共利益的內涵，並完善徵收程序，避免出現行政徵收擴大化的傾向，保障農户的宅基地使用權，避免涉農制度的異化。

４．健全宅基地使用權流轉的制度支撐。一是明確户的認定標準和民事法律地位。除户籍管理制度中出現户的概念外，法律體系中户主要存在於民法特別是物權法的相關規範中，如土地承包經營權、宅基地使用權等都是以户為主體。不過，我國關於户的立法並不完善，而是散見於《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國村民委員會組織法》《最高人民法院關於審理農村土地承包糾紛案件的解釋》等規範性法律文件中，既缺少明確的認定標準又沒有統一協調的民事法律地位。“立法的模糊不清不僅造成司法實踐的僵局，也使得對户的現行法律規定陷入內在的邏輯矛盾。”［６］明確户的認定標準和民事法律地位，是推動宅基地使用權制度有序流轉、提升利用效率的必然選擇。二是完善資產評估和流轉交易市場。前已述及，宅基地上建築物及其附屬設施的合理補償是促進宅基地使用權流轉的基礎，這就需要鼓勵有資質的資產評估等中介機構進入宅基地使用權流轉市場。同時要建立農村產權流轉交易市場，在推進縣級農村綜合產權流轉交易市場建設的基礎上，將宅基地使用權等納入產權交易市場範圍，提升宅基地使用權流轉的透明度和信息化水平。三是健全農村社會保障體系。農村社會保障體系的完善是疏解宅基地使用權所承載的社會保障功能，讓宅基地使用權迴歸用益物權、迴歸經濟價值的基礎，也是推動宅基地使用權流轉、建立宅基地使用權退出機制的必然選擇。當前，健全農村社會保障體系應當以縮小城鄉差距為目標，通過鼓勵社會資本進入農村基本養老、醫療服務體系，形成保基本、全覆蓋的社會保障網絡。如此，既可為宅基地使用權制度的完善提供大眾心理層面支撐，也不再讓宅基地使用權制度的發展過度依附於保障社會穩定的政策考量。

作者:高峯 李成龍 單位:濟南和瑞地產有限公司 山東省臨清市人民檢察院

【參考文獻】

［１］會議專家組．土地資源配置市場化改革應亟待深化：２０１４年“土地制度、户籍制度與城市化”圓桌會議共識［Ｊ］．科學發展，２０１４（１１）．

［２］喻文莉，陳利根．農村宅基地使用權制度嬗變的歷史考察［Ｊ］．中國土地科學，２００９（８）．

［３］熊曉莉．代際福利轉移分析［Ｄ］．南昌：江西財經大學，２０１２．

［４］孔東菊．户籍改革背景下農村宅基地退出機制研究［Ｊ］．華南農業大學學報：社會科學版，２０１４（４）．

［５］付堅強，郭彩玲．農村宅基地使用權退出的必要性與可行性分析［Ｊ］．求實，２０１４（１０）．

［６］鄧洪燕．論户的民事法律地位［Ｄ］．成都：西南財經大學，２０１２．